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정책·시사 보고서
이재명 대통령의 개헌론 종합 정리
4년 중임·연임제, 권력 분산, 기본권 및 지방분권 강화 구상의 내용과 쟁점
기준일 2026년 8월 17일문서 성격 공개 발언·언론보도·헌법 조문을 종합한 설명자료
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요약
이재명 대통령은 2026년 8월 14일, 대통령 임기를 4년 중임 또는 연임제로 바꿔 국민의 중간평가를 통한 책임정치를 가능하게 하고, 대통령 권한을 분산하며, 지방자치와 국민의 기본권을 강화하자는 입장이 2022년 대선 때부터 일관됐다고 밝혔다. 개헌을 위해 필요하다면 자신의 임기 단축도 수용할 수 있다고 했다.
다만 현재까지 확인된 것은 개헌의 방향과 정치적 의사이지, 확정된 개헌안 전문이나 국민투표 일정이 아니다. 또한 헌법 제128조 제2항은 대통령 임기 연장 또는 중임 변경을 위한 개헌의 효력이 개헌 제안 당시 대통령에게 미치지 않는다고 명시한다. 따라서 현직 대통령의 임기상 이익 문제는 헌법 규정과 정치적 신뢰의 문제를 구분해 판단해야 한다.
1. 개헌 구상의 핵심
쟁점 | 주요 구상 | 의미 |
대통령 임기 | 4년 중임 또는 4년 연임제 | 5년 단임제를 폐지하고 국민의 재평가를 받는 책임정치 도입 |
권력 분산 | 감사원 관할, 총리 추천, 일부 인사권 등 조정 논의 | 대통령에게 집중된 권한의 일부를 국회 등과 분담 |
정부 형태 | 대통령제 유지, 국회 권한 강화 | 내각제나 이원집정부제로의 전환과는 구별 |
헌법 전문 | 5·18 민주화운동·부마민주항쟁 정신 반영 | 민주화운동의 역사적·헌법적 가치 명시 |
지방분권 | 지방자치와 지방 권한 강화 | 중앙의 권한·재원을 지방에 보다 폭넓게 배분 |
기본권 | 변화한 사회에 맞는 기본권 강화 | 국민의 권리 보장 범위 확대·보완 |
선거제도 | 대선 결선투표제 구상 | 과반 득표자가 없을 때 상위 후보 간 재투표 |
정리하면, 개헌론의 중심은 임기제도 하나가 아니라 권력구조·기본권·지방분권·헌법 가치의 동시 개편이다. 다만 감사원 관할권이나 총리 추천권 등 세부 항목은 여야 협상과 개헌 문안 작성 과정에서 달라질 수 있다.
2. 중임제와 연임제의 차이
구분 | 원칙적 의미 | 정치적 효과 |
4년 연임제 | 4년 임기 뒤 곧바로 한 차례 더 출마해 연속 재임 가능 | 첫 임기 말 국민의 직접 평가가 이뤄짐 |
4년 중임제 | 대통령직을 두 차례까지 맡을 수 있는 제도. 연속 여부는 헌법 문안에 좌우 | 비연속 재출마 가능성을 포함할 수 있음 |
현재 보도에서는 두 표현이 함께 사용되고 있다. 따라서 확정된 제도 설계라기보다 ‘5년 단임제를 폐지하고 4년 단위의 재평가 구조를 도입한다’는 큰 방향이 제시된 것으로 보는 것이 정확하다.
3. 개헌 논란이 다시 커진 배경
논란의 직접 계기는 이 대통령과 국민의힘 김태호 의원의 비공개 골프 회동에 관한 전언이었다. 김 의원은 분권형 권력구조 개헌을 제안하자 이 대통령이 임기를 단축해서라도 개헌해야 한다는 취지로 말했다고 전했다. 청와대는 비공개 일정에서 오간 구체적 대화는 확인하기 어렵다는 입장을 내놓았다.
이후 대통령 측은 구상의 핵심이 ‘국회의 권한이 강화된 4년 중임 대통령제’이며 내각제나 이원집정부제가 아니라고 설명했다. 이 대통령도 이원집정제나 내각제는 바람직하지도 않고 국민 여론상 가능하지도 않다는 취지로 선을 그었다.
4. 분권형 대통령제·내각제·이원집정부제
형태 | 국정 운영의 중심 | 이번 구상과의 관계 |
분권형 대통령제 | 직선 대통령이 국정을 주도하되 일부 권한을 국회·총리·지방과 분담 | 현재 공식 설명과 가장 가까움 |
내각제 | 의회 다수파가 총리와 내각을 구성하고 국정 운영을 주도 | 이 대통령이 추진 취지를 부인 |
이원집정부제 | 대통령과 총리가 외치·내치 등 권한을 나누는 혼합형 | 이 대통령이 바람직하지 않다고 밝힘 |
따라서 이번 개헌론은 대통령제를 폐지하는 안이 아니라 대통령제의 틀 안에서 이른바 ‘제왕적 대통령제’의 권한 집중을 완화하려는 구상으로 이해하는 것이 타당하다.
5. 임기 단축 발언의 의미와 정치적 쟁점
임기 단축 수용 발언은 구체적인 조기 대선 날짜나 임기 종료 시점을 발표한 것이 아니다. 개헌 합의를 위해 필요하다면 자신의 임기 일부를 포기할 수 있다는 조건부 정치적 의사표시다.
ﾷ 대통령 측 해석: 개인의 임기 이익보다 개헌 성사를 우선할 수 있다는 의지의 표현
ﾷ 야당 측 문제 제기: 임기 단축과 별개로 현직 대통령의 장래 출마 가능성을 명확히 배제해야 개헌의 진정성을 신뢰할 수 있다는 주장
ﾷ 향후 관건: 대통령의 추가 입장, 부칙의 현직 적용 배제 문안, 개헌 국민투표와 차기 대선의 시기 조정
6. 현직 대통령에게 새 중임 규정이 적용되는가
헌법 제128조 제2항은 ‘대통령의 임기연장 또는 중임변경을 위한 헌법개정은 그 헌법개정 제안 당시의 대통령에 대하여는 효력이 없다’고 규정한다. 문언상 개헌 제안 당시 대통령은 새 임기 연장·중임 규정의 적용 대상이 아니다.
따라서 단순히 4년 중임·연임제가 도입됐다는 이유만으로 이재명 대통령에게 새 제도가 적용된다고 볼 수 없다. 정치권에서 제기되는 ‘연임 포기 선언’ 요구는 헌법상 자동 적용 여부와는 별도로, 개헌 추진의 정치적 신뢰를 확보하라는 요구에 가깝다.
7. 헌법 개정 절차와 현실적 난관
단계 | 헌법상 요건 | 핵심 난관 |
발의 | 국회 재적의원 과반수 또는 대통령 | 단일 문안 마련 |
공고 | 대통령이 20일 이상 공고 | 국민 숙의와 쟁점 공개 |
국회 의결 | 공고일부터 60일 이내, 재적의원 3분의 2 이상 찬성 | 여야 합의 필수 |
국민투표 | 국회 의결 후 30일 이내 실시 | 선거권자 과반수 투표 및 투표자 과반수 찬성 |
확정·공포 | 국민투표 가결 시 확정, 대통령이 즉시 공포 | 시행일·경과규정 설계 |
개헌은 대통령의 의지만으로 성립하지 않는다. 국회 재적의원 3분의 2 이상의 찬성이 필요하므로 어느 한 정당의 단독 추진보다 초당적 합의가 핵심이다. 권력구조 개편과 기본권·지방분권을 한꺼번에 처리할지, 합의 가능한 부분부터 순차적으로 처리할지도 중요한 선택이다.
8. 시기별 흐름
시기 | 주요 내용 |
2022년 대선 | 4년 중임제와 권한 분산, 필요 시 임기 단축 수용 입장을 제시했다고 대통령이 설명 |
2025년 대선 | 4년 연임제, 대선 결선투표제, 5·18 정신의 헌법 전문 수록, 대통령 권한 분산 등 제시 |
취임 후 | 개헌을 국정과제로 추진하되 정치적 합의가 가능한 사안부터 논의하는 신중한 태도 |
2026년 8월 | 김태호 의원의 비공개 회동 전언을 계기로 논란 재점화. 대통령은 4년 중임·연임제와 임기 단축 수용 입장을 재확인 |
9. 평가와 향후 관전 지점
ﾷ 제도적 명확성: 중임과 연임 중 어느 모델을 택할지, 대통령과 총리·국회의 권한을 어떻게 배분할지 구체화해야 한다.
ﾷ 현직 적용 배제: 헌법 제128조 제2항과 조화를 이루는 부칙·경과규정을 명확히 제시해야 한다.
ﾷ 개헌 범위: 권력구조만 우선 처리할지, 기본권·지방분권·헌법 전문까지 포괄할지 합의가 필요하다.
ﾷ 정치적 신뢰: 현직 대통령의 임기 단축과 향후 출마 문제를 분리해 설명하고, 여야가 공동으로 절차를 관리해야 한다.
ﾷ 국민적 숙의: 개헌안을 선거 전략이 아니라 장기 국가 운영 규칙의 문제로 다루는 공론화 과정이 필요하다.
10. 결론
이재명 대통령의 개헌론은 대통령제를 유지하면서 5년 단임제를 4년 중임 또는 연임제로 바꾸고, 대통령 권한 일부를 국회 등과 조정하며, 지방자치·기본권·민주화운동의 헌법적 가치를 강화하자는 구상이다. 내각제나 이원집정부제로의 전환을 공식 목표로 삼은 것은 아니다.
현재 단계에서는 대통령이 큰 방향을 재확인했을 뿐, 확정된 개헌안이나 국민투표 일정은 없다. 실제 성사 여부는 현직 대통령의 임기상 이익과 무관하다는 신뢰 확보, 여야의 권력구조 합의, 국회 재적의원 3분의 2 찬성, 국민투표 가결에 달려 있다. 결국 개헌의 성패는 ‘누가 유리한가’가 아니라 ‘앞으로 수십 년간 어떤 국가 운영 체계를 만들 것인가’라는 기준에서 판가름 나야 한다.
참고자료
ﾷ 연합뉴스, 「李대통령 ‘4년 중임 또는 연임 개헌 입장 일관…임기단축 수용’」, 2026. 8. 14.
ﾷ 한겨레, 「이 대통령 ‘4년 중임제 개헌, 대선 공약…임기 단축 필요시 수용 가능’」, 2026. 8. 14.
ﾷ MBC 뉴스, 「4년 중임제는 공약…개헌 위해 임기 단축 가능」, 2026. 8. 15.
ﾷ 국가법령정보센터, 「대한민국헌법」 제128조부터 제130조.
ﾷ 동아일보, 「李 ‘4년 중임 또는 연임 개헌, 필요하면 임기 단축 수용’」, 2026. 8. 14.
※ 작성 기준: 2026년 8월 17일 현재 확인 가능한 공개자료. 비공개 회동의 구체적 대화 내용은 당사자 전언과 대통령실 설명을 구분하여 기술하였다.